全過(guò)程工程咨詢背后的博弈

2018年11月初，國(guó)家發(fā)改委辦公廳和住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，而當(dāng)年3月，住建部就曾發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》。

這兩個(gè)征求意見(jiàn)稿有什么關(guān)系？又反映了什么問(wèn)題？

自從2017年1月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱19號(hào)文）提出“鼓勵(lì)投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組等方式發(fā)展全過(guò)程工程咨詢，培育一批具有國(guó)際水平的全過(guò)程工程咨詢企業(yè)。政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過(guò)程工程咨詢，鼓勵(lì)非政府投資工程委托全過(guò)程工程咨詢服務(wù)。在民用建筑項(xiàng)目中，充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)提供全過(guò)程工程咨詢服務(wù)”之后，EPC、全過(guò)程工程咨詢以及建筑師負(fù)責(zé)制一躍成為行業(yè)“熱詞”，也成為各地管理部門政策制定和企業(yè)未來(lái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“燈塔”。

2017年5月，住建部根據(jù)19號(hào)文發(fā)出了《關(guān)于開展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知》，選擇了北京、上海、江蘇、浙江、福建、湖南、廣東、四川8?。ㄊ校┮约爸袊?guó)建筑設(shè)計(jì)院有限公司等40家企業(yè)開展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)。三大“熱詞”由于在頂層設(shè)計(jì)的文件中只有簡(jiǎn)單的描述，在行業(yè)內(nèi)雖然也一直有實(shí)踐，但沒(méi)有形成成熟和一致認(rèn)可的定式，在理論層面和操作層面都處于探索階段，因此管理決策層以及各地方都有些不同的做法，除了發(fā)改委、住建部各自的“征求意見(jiàn)稿”，部分試點(diǎn)?。ㄊ校┮哺髯猿雠_(tái)自己的指導(dǎo)意見(jiàn)，由于對(duì)一些關(guān)鍵問(wèn)題的理解不同，政策和做法也不盡相同。

開展全過(guò)程工程咨詢有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，其一就是政策實(shí)施管理部門的分工，其次是其概念的內(nèi)涵和外延，是否包括設(shè)計(jì)技術(shù)服務(wù)在內(nèi)，聯(lián)合體算不算全過(guò)程？

發(fā)改委VS住建部

工程咨詢行業(yè)的管理職能一直以來(lái)在國(guó)家發(fā)改委，工程咨詢的定義也因此由發(fā)改委認(rèn)定。從1984年到2017年，發(fā)改委（國(guó)家計(jì)委）在33年內(nèi)發(fā)布了十多個(gè)有關(guān)工程咨詢的文件：1984年出臺(tái)的第一個(gè)文件認(rèn)為工程咨詢是設(shè)計(jì)的拓展和延伸（此時(shí)工程設(shè)計(jì)歸發(fā)改委的前身，當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委主管）；1998年提出為固定資產(chǎn)投資全過(guò)程服務(wù)的咨詢?cè)O(shè)計(jì)服務(wù)體系；2001年參考國(guó)際上對(duì)工程顧問(wèn)的解釋提出工程咨詢包括8個(gè)方面內(nèi)容；2010年宣布與菲迪克FIDIC一致。2017年9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定國(guó)發(fā)〔2017〕46號(hào)》，取消了由發(fā)改委實(shí)施的工程咨詢單位資格認(rèn)定。隨即發(fā)改委出臺(tái)了《工程咨詢行業(yè)管理辦法》，重新明確了工程咨詢的服務(wù)范圍，對(duì)咨詢服務(wù)單位實(shí)行告知性備案管理。

在此之前發(fā)改委的文件，工程咨詢服務(wù)范圍包括宏觀和微觀兩個(gè)層面共七大類。宏觀層面有規(guī)劃咨詢、項(xiàng)目前期咨詢、評(píng)估咨詢，微觀層面是指為工程項(xiàng)目提供決策實(shí)施和管理提供智力服務(wù)的，包括工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、工程(設(shè)備)監(jiān)理和工程項(xiàng)目管理。最新發(fā)布的《工程咨詢行業(yè)管理辦法》則歸為四大類：

（一）規(guī)劃咨詢：含總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及行業(yè)規(guī)劃的編制；

（二）項(xiàng)目咨詢：含項(xiàng)目投資機(jī)會(huì)研究、投融資策劃、項(xiàng)目建議書（預(yù)可行性研究）、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、資金申請(qǐng)報(bào)告的編制、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目咨詢等；

（三）評(píng)估咨詢：各級(jí)政府及有關(guān)部門委托的對(duì)規(guī)劃、項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、資金申請(qǐng)報(bào)告、PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、初步設(shè)計(jì)的評(píng)估，規(guī)劃和項(xiàng)目中期評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)，項(xiàng)目概預(yù)決算審查，及其他履行投資管理職能所需的專業(yè)技術(shù)服務(wù)；

（四）全過(guò)程工程咨詢：采用多種服務(wù)方式組合，為項(xiàng)目決策、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。事實(shí)上是將原來(lái)的微觀層面整體歸類為“全過(guò)程工程咨詢”。

住建部在去年3月發(fā)布的征求意見(jiàn)稿中對(duì)全過(guò)程工程咨詢的定義是：對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目前期研究和決策以及工程項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行（或稱運(yùn)營(yíng)）的全生命周期提供包含設(shè)計(jì)和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)。而在兩部委的聯(lián)合征求意見(jiàn)稿中的說(shuō)法是“在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段，著力破除制度性障礙，重點(diǎn)培育發(fā)展投資決策綜合性工程咨詢和工程建設(shè)全過(guò)程咨詢”，將住建部理解的全過(guò)程拆分為了項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段，前者發(fā)展“綜合性工程咨詢”，后者才提“全過(guò)程工程咨詢”。

這便是為什么會(huì)有兩個(gè)征求意見(jiàn)稿出臺(tái)的背景，后者其實(shí)是對(duì)前者的否定，而且住建部也承認(rèn)了這種解釋。多年來(lái)由于管理分工而造成的條塊分割一直是工程咨詢行業(yè)發(fā)展的阻礙，原本以為“全過(guò)程”會(huì)成為解決問(wèn)題的突破口，然而，發(fā)改委只簡(jiǎn)單地以“重新歸類”的方式，一記“化骨綿掌”，一切回歸原點(diǎn)。

設(shè)計(jì)單位VS監(jiān)理單位

在兩大部委的意見(jiàn)明確之后，全過(guò)程在“建設(shè)實(shí)施”階段的主要矛盾變成“資質(zhì)管理造成的企業(yè)業(yè)務(wù)范圍單一和全過(guò)程所需要的綜合資質(zhì)及全面服務(wù)能力”之間的矛盾。當(dāng)下，設(shè)計(jì)單位和監(jiān)理單位包括造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理等企業(yè)都提出要向全過(guò)程工程咨詢轉(zhuǎn)型，但業(yè)務(wù)能力相對(duì)全面的還是設(shè)計(jì)和監(jiān)理。40個(gè)試點(diǎn)單位中有2家勘察單位，16家監(jiān)理單位，其余的都是設(shè)計(jì)企業(yè)。從中也能看出一些傾向性。

全過(guò)程咨詢是由設(shè)計(jì)牽頭向上下延伸還是監(jiān)理牽頭設(shè)計(jì)分包？這里其實(shí)有涉咨詢的廣義和狹義的概念，廣義的咨詢，包含技術(shù)咨詢、經(jīng)濟(jì)咨詢和管理咨詢等，而狹義的工程咨詢概念，與一些省市將監(jiān)理、造價(jià)、招投標(biāo)等協(xié)會(huì)合并成為“工程咨詢協(xié)會(huì)”相一致，其核心是“項(xiàng)目管理”，其中并不包括設(shè)計(jì)技術(shù)服務(wù)。

就在“全過(guò)程”的概念被提出之前，2016年底江蘇省發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)工程建設(shè)全過(guò)程項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2017年3月上海市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市建設(shè)工程項(xiàng)目管理服務(wù)的通知》，其中提到的項(xiàng)目管理包括工程項(xiàng)目前期策劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工前準(zhǔn)備、施工、竣工驗(yàn)收和保修等全過(guò)程或若干階段的項(xiàng)目管理服務(wù)，基本等同于全過(guò)程工程項(xiàng)目管理。為此，上海到目前為止都沒(méi)有再出臺(tái)關(guān)于全過(guò)程咨詢的指導(dǎo)文件，因?yàn)楣芾聿块T認(rèn)為兩者基本一致，沒(méi)有必要為了一個(gè)新的名詞而重新出臺(tái)一套政策。

如此來(lái)看，對(duì)于全過(guò)程工程咨詢有兩種理解方式，一種是全過(guò)程項(xiàng)目管理，一種則是設(shè)計(jì)+項(xiàng)目管理。

未來(lái)隨著模式的成熟，無(wú)論什么樣的企業(yè)只要有能力都可以做全過(guò)程咨詢服務(wù)，但在目前的限制條件之下，監(jiān)理和設(shè)計(jì)誰(shuí)更適合來(lái)牽頭，而各自的優(yōu)勢(shì)又在哪里？

早在1999年《關(guān)于加快勘察設(shè)計(jì)單位體制改革的若干意見(jiàn)（101號(hào)文）》中就提出，勘察設(shè)計(jì)單位要加快與國(guó)際工程咨詢業(yè)接軌的步伐,由單一功能的設(shè)計(jì)院向?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目全過(guò)程提供各種咨詢服務(wù)的工程公司。之后又提出設(shè)計(jì)單位要積極創(chuàng)建國(guó)際型工程公司、國(guó)際工程咨詢公司，大力發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目總承包和項(xiàng)目管理。設(shè)計(jì)單位尤其是大型的工程設(shè)計(jì)單位早已具備了以設(shè)計(jì)為主導(dǎo)的工程總承包和全過(guò)程工程咨詢服務(wù)能力。“以設(shè)計(jì)為主導(dǎo)”的全過(guò)程咨詢，也是國(guó)際通行的模式。

另一方面，自1988年推行監(jiān)理制度以來(lái)，國(guó)家一直在引導(dǎo)監(jiān)理單位向工程咨詢和項(xiàng)目管理模式發(fā)展，事實(shí)上原建設(shè)部1989年發(fā)布的《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》對(duì)監(jiān)理業(yè)務(wù)的職責(zé)范圍與當(dāng)下對(duì)全過(guò)程工程咨詢的業(yè)務(wù)范圍基本一致，分為建設(shè)前期、設(shè)計(jì)階段、施工招標(biāo)階段、施工階段和保修階段。“歷史總是驚人的相似”——1995年，原建設(shè)部和原國(guó)家計(jì)委聯(lián)合印發(fā)《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》廢止了原建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》，工程建設(shè)監(jiān)理的主要內(nèi)容被描述為“控制工程建設(shè)的投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量；進(jìn)行工程建設(shè)合同管理，協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系”，監(jiān)理的職能被大大減化。如此看來(lái)，監(jiān)理單位提出要職能“回歸”，大力發(fā)展“以大中型監(jiān)理單位為主導(dǎo)，勘察設(shè)計(jì)企業(yè)為支持的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)”似乎也“名正言順”。

其實(shí)設(shè)計(jì)和監(jiān)理各有優(yōu)勢(shì)。設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的靈魂，起著先導(dǎo)作用，它引導(dǎo)其他工程咨詢業(yè)務(wù)的進(jìn)行，對(duì)于充分發(fā)揮投資效益、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的增值起著關(guān)鍵作用。而且，在國(guó)際上，建筑設(shè)計(jì)公司通常向業(yè)主提供從項(xiàng)目前期至設(shè)計(jì)全程（含策劃、方案、招標(biāo)圖、施工圖等）、招投標(biāo)、施工監(jiān)理等“一條龍”的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)，這也是與UIA國(guó)際建協(xié)對(duì)建筑師職業(yè)責(zé)任的界定相一致。因此可以理解為全過(guò)程工程咨詢?cè)诮ㄖO(shè)計(jì)領(lǐng)域即是“建筑師負(fù)責(zé)制”。

監(jiān)理單位的優(yōu)勢(shì)在于監(jiān)管主體定位，除了施工監(jiān)理之外，大中型的監(jiān)理企業(yè)還開展了項(xiàng)目管理、工程代建等業(yè)務(wù)，具有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目工程管理的人才和能力，機(jī)構(gòu)設(shè)置完備，有完善的項(xiàng)目管理體系、質(zhì)量安全管理體系等，在控制工程投資、質(zhì)量和安全，協(xié)調(diào)工程進(jìn)度等作用方面，具有先天的優(yōu)勢(shì)。

各自的優(yōu)勢(shì)很明顯，但也各有缺陷。設(shè)計(jì)企業(yè)技術(shù)服務(wù)能力強(qiáng)但普遍缺乏項(xiàng)目管理人才，不過(guò)，多年的項(xiàng)目管理和設(shè)計(jì)總包管理也為設(shè)計(jì)單位培養(yǎng)了一批復(fù)合型人才。如果建筑師負(fù)責(zé)制能盡快推行，成為常態(tài)，專業(yè)設(shè)計(jì)人員具備管理能力，那么設(shè)計(jì)單位必然是全過(guò)程工程咨詢服務(wù)的理想提供者。監(jiān)理企業(yè)管理能力強(qiáng)，但要同時(shí)具備設(shè)計(jì)能力幾乎是要“轉(zhuǎn)身”而不是轉(zhuǎn)型。

而實(shí)際操作層面是否需要一個(gè)企業(yè)具備所有能力，其實(shí)也有不同的看法。

聯(lián)合體VS碎片化

自從工程總承包相關(guān)政策出臺(tái)之后，設(shè)計(jì)施工聯(lián)合體的總承包算不算真正意義上的“總承包”有不少爭(zhēng)議，而“全過(guò)程”是將每個(gè)珠子串聯(lián)起來(lái)的線還是“項(xiàng)鏈”本身？其中包括不包括設(shè)計(jì)？如何組織才不是“碎片化”？聯(lián)合體是否算“拼接”？幾家可以組成聯(lián)合體？一家牽頭，其他環(huán)節(jié)能否分包或是轉(zhuǎn)委托？

所謂“碎片化”是指“鐵路警察各管一段”，工程實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)由設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、監(jiān)理等機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立執(zhí)行，相互之間缺乏聯(lián)動(dòng)。住建部的征求意見(jiàn)稿中明確“可由一家具有綜合能力的工程咨詢企業(yè)實(shí)施，或可由多家具有不同專業(yè)特長(zhǎng)的咨詢企業(yè)聯(lián)合實(shí)施”，并鼓勵(lì)“聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組”。而有不少專家認(rèn)為，實(shí)施過(guò)程中如果將設(shè)計(jì)、造價(jià)、招標(biāo)、監(jiān)理企業(yè)進(jìn)行簡(jiǎn)單“整合”，很可能演化為“碎片化”咨詢的“拼接”，也達(dá)不到“全過(guò)程”的初衷。

8個(gè)試點(diǎn)省市出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)各不相同。目前明確允許分包的地區(qū)有：福建、廣東、廣西和江蘇；明確允許聯(lián)合體投標(biāo)的地區(qū)有：福建、四川、廣西和江蘇；四川和廣西僅允許由兩家企業(yè)組成的聯(lián)合體；福建和四川省在全過(guò)程工程咨詢服務(wù)的范圍中都提到了設(shè)計(jì)服務(wù)；四川省在委托方式中也提到了“依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，當(dāng)實(shí)行全過(guò)程工程咨詢服務(wù)管理時(shí)，只需對(duì)勘察設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理其中一項(xiàng)進(jìn)行招標(biāo)即可，其他咨詢服務(wù)可直接委托給同一家咨詢單位”；福建省也提到“經(jīng)過(guò)依法發(fā)包的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)項(xiàng)目，不再另行組織規(guī)劃、可研、評(píng)估、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)等單項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)招標(biāo)。接受委托的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)單位可以是一個(gè)單位”，因此福建和四川省都允許承接全過(guò)程工程咨詢業(yè)務(wù)的企業(yè)承擔(dān)同一項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，但不能承擔(dān)施工和材料設(shè)備供應(yīng)。

其中廣東提出“1+N”模式，“1”是指全過(guò)程工程項(xiàng)目管理（必選項(xiàng)），“N”則指各階段。而服務(wù)計(jì)費(fèi)也采取“1+N”疊加計(jì)費(fèi)模式。從目前的實(shí)踐來(lái)看，尤其在建筑類項(xiàng)目中，這種方式在實(shí)現(xiàn)中更容易操作。比如上海同濟(jì)工程咨詢有限公司提出的“1+X”服務(wù)模式，就是以項(xiàng)目管理為統(tǒng)領(lǐng)，牽頭其他階段的技術(shù)和服務(wù)，與廣東提出的“1+N”模式基本同義。但是這種模式是否與國(guó)際接軌，而以“設(shè)計(jì)為主導(dǎo)”又如何體現(xiàn)？

也有專家認(rèn)為，“1+N”的“糖葫蘆式”模式并沒(méi)有脫離“項(xiàng)目管理”的認(rèn)知框架，各種專業(yè)咨詢之間仍然是離散的，甚至于加劇了“碎片化”，還增加了一個(gè)利益群體，不但不能節(jié)約造價(jià)，業(yè)主還要多支付集成管理費(fèi)。即使這個(gè)“1”是指“設(shè)計(jì)”，也不是真正的“全過(guò)程”。

盡管還有很多問(wèn)題“說(shuō)不清”，也因此大家都能積極爭(zhēng)取，比如最近造價(jià)咨詢行業(yè)就提出，全過(guò)程工程咨詢的核心是通過(guò)整合與集成構(gòu)成“管理創(chuàng)造價(jià)值”的過(guò)程，因此以投資控制為核心的全過(guò)程咨詢服務(wù)，從成本管理向投資控制和價(jià)值工程方面拓展，具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。每類企業(yè)都能從中看到機(jī)會(huì)、找到佐證其優(yōu)勢(shì)的“理論依據(jù)”、能“蹭熱度”的政策就是一個(gè)好政策。期望通過(guò)企業(yè)的不斷實(shí)踐，從項(xiàng)目實(shí)操層面不斷跨越一個(gè)個(gè)障礙，從而實(shí)現(xiàn)真正的與國(guó)際接軌的“全過(guò)程”。

（本文來(lái)源于《建筑時(shí)報(bào)》第500期（2019年3月4日）第5版，作者：李武英）